李国新：立法促进图书馆事业的发展

晚清以降，西学东渐，中国现代图书馆事业肇始，图书馆立法活动紧随其后。1910年，清政府颁布了《京师及各省图书馆通行章程》，开始了中国图书馆立法的历史进程。在20世纪二三十年代，图书馆立法活动出现了第一次高潮。先后颁布过《通俗图书馆章程》、《新出图书呈缴规程》、《图书馆规程》等，中国图书馆事业和立法活动呈现出一个短暂的繁荣期。但随即因日寇入侵、社会动荡而停滞。

新中国成立以后，百废待兴，图书馆事业在党和政府的领导下取得了很大的发展，尤其是从20世纪80年代一直持续到现在，我国的图书馆事业和立法活动迎来了百年来的第二个发展高潮。特别是在21世纪的知识经济时代里，作为知识管理中心的图书馆将发挥着越来越大的作用，而图书馆立法既是图书馆事业蓬勃发展的必然体现，也是促进和保障我国图书馆事业持续健康发展的必要条件。在这样的背景下，我国图书馆立法活动的进程如何？对于未来图书馆事业的大发展有何影响？带着这样的问题，我们采访了北京大学信息管理系教授、中国图书馆学会图书馆法与知识产权研究专业委员会副主任李国新。

一、中国图书馆事业立法活动取得了三个方面的成果

1、地方性立法成果丰富，《北京市图书馆条例》体现了地方立法的最高水平。

新中国成立以后，我国政府有关部门先后颁发了一系列与图书馆事业相关的行政规章和规范性文件，对于规范和促进图书馆事业的发展起到了积极的作用。上个世纪80年以后，地方性立法工作取得了丰硕的成果，深圳、内蒙古、上海、河南、浙江、北京等地先后颁布了地方性的图书馆行政规章和图书馆法规。此外，行业性的图书馆立法活动也取得了较大的进展，比如教育部颁布的《高等学校图书馆规程（修订）》就体现了行业性图书馆行政规章的较高水平。

在这些地方性和行业性的立法成果中，尤以《北京市图书馆条例》（以下简称《条例》）堪为佳作，李国新为之总结了十大亮点。

第一，第一次突破了馆种类型的分割。现代图书馆事业发展的一个基本理念是，打破图书馆管理上的条块分割，实现共建共享。由于历史原因，我国图书馆的几大系统分属于不同的行政主管部门管理，全国各省市的图书馆立法都只针对公共图书馆，从而很难适应现代图书馆事业发展的需要。而立法应该按照属地原则，将一个行政区域内的图书馆置于同一部法规的管辖和调节之下。《条例》就很好地体现了这个原则，其适用范围是北京市内的公共图书馆、学校图书馆、科研院所图书馆以及其他图书馆。从而为北京市的图书馆事业发展建立了一个公正统一的平台。

第二，图书馆经费投入有了法律保障。《条例》规定北京市各级政府应将公共图书馆的经费列入本级财政年度预算，并且随着经济的发展逐步增加投入。其他类型图书馆的举办者应当保障图书馆正常开展业务的经费。还规定图书馆经费要专款专用，不得挪用。这就首先把预算法律化，有效的防止了人为因素对图书馆经费的影响，保证了图书馆事业的可持续发展。

第三，保障了图书馆的资源购置费。《条例》根据实际情况对各级公共图书馆年入藏文献信息资源的数量做了具体规定，从而间接规定了每年图书馆基本资源购置经费的最低投入水平，。

第四，通过规定不同级别图书馆的基本硬件条件来保证图书馆的基本质量。按照国际惯例，图书馆的设置有一个基本原则——“名称非独占”，即“图书馆”三个字的专指程度较低。国家图书馆可以叫图书馆，自己家里有几十本书、几百本书，愿意拿出去叫大家看，也可以叫图书馆，于是对图书馆的质量监控就相对困难。为此，《条例》规定了不同级别的图书馆指标，比如面积、阅览座席数、服务时间、服务质量等，以保证政府设置的图书馆具备一定的基本质量和导向性。

第五，私立图书馆合法存在。从世界范围看，私立图书馆即便是在发达国家数量也较少，特别是从一些发达国家的图书馆发展历程看，私立图书馆“公立化”是一个重要趋势。但中国是一个经济刚刚起飞的发展中国家，我们的国力还很有限，亟需探索一种凝聚全社会力量来发展图书馆事业的机制，推动私立图书馆的合法化。

第六，明确提出对乡镇图书馆采取多种扶持措施。近两年，北京市每年要做的60件实事中，都会有一两件是与图书馆有关的，并且主要倾向于困难相对较多的乡镇图书馆。从中可见北京市政府对图书馆事业越来越大的支持力度。

第七，设立图书馆委员会，充分体现现代图书馆界的民主性。民主性是现代图书馆事业的一个核心要素，也是国际上现代图书馆运行的基本惯例。

第八，倡导志愿者参加图书馆服务。这一条是经李国新提议增加的。其意义决不仅仅是为图书馆增加了几个义务工作者，而在于，一方面有助于市民走进图书馆，了解图书馆，使用图书馆，提高图书馆的社会认知度；另一方面创造了一种很有城市特点的把图书馆作为整个社会公民道德建设载体的实践方式。这一条充分体现了中国特色，也体现了作为国际化大都市的北京特色。

第九，明确引入读者权益保障的概念。上世纪90年代以来，读者权益保障的概念经常出现于我国的学术研究中，而真正进入法律体系，《条例》则是第一次。其意义在于，目前在中国，至少在北京行政区域内，读者权益已成为一种法律权益。

第十，展现了面向信息时代网络环境下数字化图书馆的发展前景。《条例》鼓励有条件的图书馆加强与国家图书馆和中央在京单位图书馆的联系，参加全国数字图书馆网络化建设，在资源的采购、交换、借阅、数据库建设方面逐步实现各级、各类图书馆文献信息资源的共享。

2、图书馆事业的国家立法稳步推进，取得很大进展。

中国的图书馆立法活动是地方先行，这一做法从整个世界图书馆法制进程来看，不仅具有鲜明特色，甚至可以说是“反其道而行之”，因为大多数国家都是国家先行，地方跟上。然而正是这鲜明的中国特色，才真正实事求是地反映了中国地区差别大的特殊国情。

回顾我国图书馆立法历程，从上世纪八十年代初呼声雀起，至今已有20余年，而真正启动则是在新世纪的2001年。2001年4月，文化部在天津召开关于图书馆立法的专家座谈会。在这次会议上，与会专家针对文化部提出的立法初稿，对图书馆立法的基本思路、法律的基本框架和结构等重要问题做了广泛而深入的探讨。2002年6月，《图书馆法》推出第三稿，经各地文化厅局征求意见后，于2002年9月由文化部审查通过，上报国务院法制办和人大法制办。截至目前，国务院已批转各省自治区征求意见。

据李国新教授介绍，《图书馆法（送审稿）》共八章40条：

第一章：总则。包括立法的目的、依据，对图书馆的法律界定，图书馆的性质、种类，图书馆事业发展的基本方针，图书馆事业发展的国家主管机关。

第二章：图书馆设立。包括图书馆设立的原则、设置主体、设置规划、设置标准。

第三章：文献信息资源建设，主要包括资源建设的原则、目标，有关资源的收集、缴送、加工、保护等原则性的规定。

第四章：图书馆服务与读者权益。主要包括图书馆的服务原则、服务内容、图书馆和读者的权利与义务。

第五章：工作人员与内部管理。主要包括对图书馆工作人员的基本要求、对馆长的基本要求、图书馆内部管理的基本原则、图书馆工作人员的基本权利。

第六章：保障措施。主要包括经费、馆舍、设备、税收四个方面的问题。

第七章：法律责任。对主要违法行为的处罚措施。

第八章：附则。授权国务院来制订实施细则，规定法律的实施时间。

综观我国图书馆立法进程，李国新道出关键。其一，本质上而言，国家立法是各方利益的平衡和协调，没有达成利益各方的高度调和与妥协，就难以取得立法的最后成功。这就决定了国家立法并将是一场不能只追求时效、速战速决的“持久战”。其二，我国正处在良好的社会发展势头，经济快速提升，成熟完善的社会主义法律框架基本形成，如此优越的社会背景，确保了图书馆立法过程虽非速战速决，亦不会旷日持久。我们坚信不久的将来，《图书馆法》一定会颁布实施，为中国图书馆事业的稳步发展保驾护航。

3、《中国图书馆职业道德准则（试行）》的颁布，是我国图书馆事业法制建设的重要成果。

《中国图书馆职业道德准则（试行）》（以下简称《准则》）的颁布，受到业界的高度关注。在e线图情2003年度十大图情要闻的评选活动中，这条新闻的得票率荣膺榜首。

在国际上，职业道德准则被视为职业集团的自律规范，是从伦理道德的角度对法律做出的有效补充。目前，世界上已有三十多个国家和地区制定了这方面的规范。《准则》的颁布是图书馆法制建设的重要组成部分，在我国现代图书馆发展史上占有重要地位。

二、通过图书馆立法活动促进图书馆法制观念的变化

1、通过法制建设形成完善的图书馆事业法律保障体系。

图书馆事业的健康发展和法制建设，不单是制订一部图书馆的专门法，而是要营造出社会化的法治环境，从而形成一个完善的图书馆事业法律保障体系。

通过对日本图书馆法的系统研究，李国新认为，一个完整的图书馆事业法律保障体系包含四大组成要素。一是图书馆专门法，二是图书馆相关法，三是行业自律规范，四是国际法基础，包括一些国际宣言、章程等等。其中最难完成的并不是专门法，因为这类法律的制订是由对图书馆事业认识高于社会平均水平的业内人士提出的。真正的困难来自于相关法的制定，因为图书馆是个社会性机构，图书馆的运营、发展和社会的方方面面产生联系，没有相关的法律保障，图书馆的法律保障无从谈起。比如图书馆馆舍作为特殊建筑物，需要在建筑类法律中对其给予特殊条例的有关规定。

目前，我国的图书馆法律保障体系尚不够完善，法律对图书馆的综合保障能力还比较弱。一部图书馆专门法的出台不能够彻底改变图书馆的处境，我们需要的是一个完善的图书馆事业法律保障体系。

2、现阶段中国图书馆法治建设的主要任务是现代图书馆观念的法制化。

2001年，《中国科学》曾经发布过一个社会公众科学素养的抽样调查统计数据：2000年，全国78%的人没进过图书馆。然而，1996年日本公共图书馆的登录利用人数（持证读者数）已达到人口总数的40%左右。这一调查毫不留情地表明，中国社会公众对图书馆的社会认知程度仍停留在一个较低的水平上。尽管改革开放二十年来，我国图书馆事业取得了长足发展，各地新建了一大批图书馆，在硬件和形象上有的已步入世界一流。但是，从某种意义上说，这些图书馆却只成为一个城市的标志性文化建筑，与现代图书馆的核心理念相去甚远。即：创办图书馆、创办市民身边的图书馆、创办在市民生活当中发挥作用的图书馆。

国民对图书馆的社会认知程度普遍不高，直接制约了图书馆事业的发展。而导致公众的社会认知程度不高的根本原因，则在于现代图书馆观念尚未得到很好的普及。李国新指出，中国图书馆的立法就是要以法律的权威和力量，向社会传播这种图书馆的观念，通过普及图书馆的观念来提高整个社会对图书馆的认知度，最终促进图书馆事业的全面发展。

三、图书馆立法过程中需要进一步探讨的几个问题

1、市场经济与图书馆的运营

图书馆法的建议稿曾经提出图书馆公营原则的概念，体现这一原则的条款有两条，一是公共图书馆不得转让，二是任何机构和个人不得以营利为目的设立图书馆。当前阶段，我国图书馆事业发展的基本方针之一是鼓励和支持个人兴办向社会开放的私营图书馆或民营图书馆，而这一方针与公营原则显然相矛盾。由此还引出，作为私有财产的私营或民营图书馆也可以是公共图书馆，如果同样“不得转让”，显然与宪法关于保护私有财产的条款相抵触的问题。因此，李国新认为，将“公营原则”改为“公益原则”更为确切。

二十世纪80年代以后，图书馆在运营上出现了委托经营公共图书馆的新模式，即委托民间机构或非政府组织经营管理由政府设置的图书馆，就是我们所说的经营权转让。此种做法在国内外都有争论，实践结果表明利弊并存，虽能一定程度地提高图书馆的运营效益，但会降低图书馆的服务质量，冲击现代图书馆在专业职务基础上运营的原则。而正处在社会巨变期的中国，李国新认为，审慎尝试公共图书馆的委托经营未尝不可，法律应给予一定的探索空间。所谓不得转让的，应是由国家和地方政府出资兴办的公共图书馆的所有权。并且对于私营或民营图书馆，以及实施委托经营的公共图书馆，政府享有监管权。

另外，条款中的“不以营利为目的”，在具体执行过程中不易掌握，应进一步明确其内涵和外延，增强法律的可操作性。

2、图书馆经费投入的法律保障问题

针对我国目前图书馆事业的经费投入，李国新一言以蔽之：数量严重不足加之使用效率低。李国新等立法专家曾对经济比较发达的一个大县做过调研，拥有100万人口的这个县，图书馆持证读者数仅占总人口的0.03%。该县图书馆的资源购置费非常低，一年仅五千元。但与持证读者人数相比，该县的持证读者人均资源购置费为16.6元，还远远高于北京市2001年的人均0.94元。2001年，全国公共图书馆的经费总投入为17.8亿元，扣除人员、运行等项费用，真正用于资源购置的费用仅剩5、6亿元，全国人均只有0.3-0.4元。

面对这种情况，如何解决经费投入的法律保障问题？在图书馆法的制订中，基本思路已形成：首先，经费投入预算化。明确规定各级人民政府要将图书馆经费列入财政预算，并与经常性财政收入的增长幅度相适应，确保经费投入的计划性和合理性。事实上，这些年来国家对图书馆的经费投入与经常性财政收入的增长幅度是不相适应的，以2001年为例，全国文化事业的总支出低于同期财政支出增幅的8.6%。第二，经费项目法定化。在许多对图书馆事业内部业务运行规律不够了解的人看来，图书馆只要有钱购书，就能够正常运转了。于是在许多基层地区，便出现了政府只对图书馆投入购书经费的误区。而实际上，购书仅仅是图书馆运营中的一项工作，后续的一系列加工、维护和服务等工作无不需要经费的支持。通过对经费项目的法定化规范，对图书馆各项工作正常、有序地开展起着重要的保证作用。第三，经费数量的间接规范。汲取地方立法的成功经验，通过规定年新购资源的数量，间接规范最基本的经费数量。第四，以立法为契机，建立图书馆事业发展基金，基金由中央政府的行政主管部门即文化部掌握，对基金的使用可做具体讨论。这将成为政府调控图书馆事业发展的主要经济手段之一。

3、呈缴本问题

按照规定，一个基层出版社需要向国家图书馆、省级图书馆、市级图书馆、新闻出版社总署、省级新闻出版局、市级新闻出版局呈缴，共计6本。这就是沿袭已久的呈缴本制度。在我国，自上世纪50年代建立呈缴本制度以来，直到今天，该项制度仍只能用“有实无名”来形容。因为在我国正式的规范性文件中，没有“呈缴本”这一概念，而始终以“样本”来代之，甚至在国家立法的草案中亦然。然而，半个世纪以来，这项制度的实际执行情况又是怎样呢？李国新在做了深入调查后，总结得可谓精辟：“恶”法难行。因为在我国，省级公共图书馆的呈缴率仅为20%，有些省级馆甚至为零。对其中缘由，他的看法一针见血：我国目前的呈缴本制度本身不够科学、规范和合理，辟如多头呈缴、无合理的经济补偿等。

由此可见，我国正面临着重新设计和建立一个科学、规范、合理的呈缴本制度的问题，从而更好地保存民族文化遗产。为此，李国新为我们概括了一个较为完善的呈缴本制度的基本要素：第一，废除多头呈缴。呈缴本制度的实质意义是保存民族文化遗产，不能将其作为免费获取出版物的手段。第二，建立合理有效的经济补偿机制。第三，建立呈缴本催促制度。第四，政府编印的非保密性出版物要向所辖公共图书馆免费缴送。第五，建立呈缴本的国家公告制度。这既是国家接受呈缴本的重要记录，又是国家对呈缴者的一种褒扬。第六，鼓励捐赠式呈缴。如系捐赠者呈缴，接受单位有义务在尊重捐赠者意愿的前提下优先将捐赠者的出版物用于国际交换。

来吧，让我们一同关注我国图书馆立法的每一个进程，一同竖起立法道路上的每一座丰碑，一同迎来立法成功时那万分的喜悦！